警鐘長鳴
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中央紀委國家監委發布第二批執紀執法指導性案例(總第6號)

  • 發布時間:2021年12月30日
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   黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》,突出新時代奮斗歷程,從13個方面系統總結了我們黨在新時代堅持和發展中國特色社會主義的歷史性成就、歷史性變革,深刻指出勇于自我革命、全面從嚴治黨是貫穿百年奮斗歷程的鮮明特征,堅持思想從嚴、監督從嚴、執紀從嚴、治吏從嚴、作風從嚴、反腐從嚴,為黨在新征程上繼續前進提供了寶貴經驗。為貫徹落實六中全會精神,中央紀委國家監委案件審理室聚焦地方反映突出、群眾反映強烈的典型問題,編寫了第二批執紀執法指導性案例,針對問責簡單泛化、騙領財政惠民惠農補貼資金、公車私用和私車公養等問題進行了深入剖析,以案釋紀、以案說法、以案論理,以此指導各級紀檢監察機關精準開展執紀執法工作。

  各級紀檢監察機關要準確把握指導性案例的精神要旨,切實發揮好案例在明確和統一執紀執法標準上的引領示范和實踐指導作用,精準執紀執法,奮力推進新時代紀檢監察工作高質量發展?!?/span> 

 

  崔某騙領財政惠民惠農補貼資金案 

  2021年指導性案例第6號,總第6號) 

  【關鍵詞】 

  群眾身邊腐??;基層群眾性自治組織中從事管理的人員;黨紀政務處分匹配 

  【執紀執法要點】 

  群眾身邊腐敗和不正之風,嚴重破壞黨和政府在群眾心目中的形象,蠶食群眾獲得感幸福感,侵蝕黨心民心。習近平總書記在十九屆中央紀委五次全會上明確指出,“要持續整治群眾身邊腐敗和作風問題,讓群眾在反腐‘拍蠅’中增強獲得感”、要“緊盯扶貧環保等領域腐敗和不正之風,解決好群眾的‘急難愁盼’問題,讓人民群眾感受到公平正義”。執紀執法工作中,對于基層群眾性自治組織中從事管理的人員的貪腐問題,紀檢監察機關應嚴格依規依紀依法予以整治處理,堅決糾正漠視和侵害群眾利益的問題,注重黨紀和政務處分精準匹配,確保執紀執法綜合效果。 

  【基本案情及處理結果】 

  崔某,中共黨員,某鄉某村原黨支部書記、村民委員會主任。20193月至20209月,崔某在協助縣、鄉人民政府發放本村財政惠民惠農補貼資金中的退耕還林還草直補退耕農戶資金的過程中,以其女兒的名義,弄虛作假,編造退耕還林還草畝數,騙領財政補貼資金8000元并據為己有。同時,崔某在擔任村黨支部書記、村民委員會主任期間,借逢年過節之機,收受3名村集體經濟合作社成員禮金1.2萬元。20216月,崔某受到撤銷黨內職務處分,對其違紀違法所得2萬元予以收繳;建議鄉人民政府責令其辭去該村村民委員會主任職務,拒不辭職的,依法罷免其村民委員會主任職務,停止發放其補貼、獎金。20217月,崔某辭去了該村村民委員會主任職務。 

  【指導意義】 

  1.準確區分個人貪腐與優親厚友 

  本案處理過程中,關于崔某收受3名村集體經濟合作社成員禮金1.2萬元的問題,應當依照《中國共產黨紀律處分條例》第八十八條第一款和《中華人民共和國公職人員政務處分法》第三十四條第一款之規定予以定性處理,對此沒有爭議。但對于崔某騙領8000元財政補貼資金的問題,則形成了如下兩種不同意見: 

  第一種意見認為,崔某利用協助縣、鄉人民政府從事相關行政管理工作的職務便利,將其女兒虛報為退耕還林還草補貼對象,非法獲取了財政惠民惠農補貼資金,應當認定為在發放財政惠民惠農補貼資金工作中優親厚友,屬于違反群眾紀律性質。 

  第二種意見認為,崔某作為基層群眾性自治組織中從事管理的人員,利用其協助縣、鄉人民政府從事相關行政管理工作的職務便利,以其女兒的名義騙領財政惠民惠農補貼資金并占為己有,該行為的最終受益人是崔某自己。因此,崔某的行為構成貪污,屬于職務違法,不屬于違反群眾紀律性質。 

  經分析,我們同意第二種意見。一是通常來看,“優親厚友”主要是指一些從事社會保障、政策扶持、扶貧脫貧、救災救濟款物分配等事項的黨員在執行公務過程中,不按照民主決策程序辦理,不能正確處理親屬、朋友與群眾的關系,厚此薄彼,侵害群眾利益;不按照規定標準執行,使不該享受的人員享受了相關的待遇,應該享受的人員享受不到或者比規定的標準享受得低,明顯不公平、不公正。從本案來看,崔某騙領財政補貼資金行為“優”“厚”的是自己,也未導致本村應該領取財政資金補貼的人員領取不到或者比規定的標準領取得低,不屬于違反群眾紀律性質。二是根據2000429日第九屆全國人大常委會第十五次會議通過的《關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》規定,村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事相關行政管理工作時,利用職務上的便利,非法占有公共財物,構成犯罪的,適用刑法第三百八十二條和第三百八十三條。崔某的上述行為雖未達到刑事追訴標準,但本質上屬于刑法規定的貪污行為,應當追究其紀律責任和監察責任,按照《中國共產黨紀律處分條例》第二十八條和《中華人民共和國公職人員政務處分法》第三十三條第一款第(一)項之規定予以嚴肅處理。 

  2.關于黨紀政務處分匹配問題 

  本案處理過程中,關于對崔某的處分問題,形成了如下兩種不同意見: 

  第一種意見認為,崔某具有黨員身份,同時又是基層群眾性自治組織中從事管理的人員,其騙領財政惠民惠農補貼資金的行為既涉嫌違反黨的紀律又涉嫌職務違法,同時還存在違規收受禮金行為,合并處理應當給予其撤銷黨內職務、政務記大過處分。 

  第二種意見認為,結合本案具體情況,應當給予崔某撤銷黨內職務處分。同時,鑒于《中華人民共和國公職人員政務處分法》第二十二條第一款規定,“基層群眾性自治組織中從事管理的人員有違法行為的,監察機關可以予以警告、記過、記大過處分”,未規定可給予降級、撤職、開除處分,因此在給予崔某黨紀重處分的同時,無法匹配適用撤職等政務重處分。綜合上述情形,可考慮給予崔某撤銷黨內職務處分;同時建議鄉人民政府責令其辭去該村村民委員會主任職務,拒不辭職的,依法罷免其該村村民委員會主任職務。 

  經分析,我們同意第二種意見。十九屆中央紀委五次全會工作報告指出,要持續整治群眾身邊腐敗和不正之風,促進社會公平正義、保障群眾合法權益,嚴肅查處貪污侵占等行為。崔某的行為正是發生在群眾身邊的貪污侵占腐敗行為,本應在給予其黨紀重處分的同時,依法給予其撤職等政務重處分。但依照《中華人民共和國公職人員政務處分法》第二十二條規定,對于崔某只能給予警告、記過、記大過等政務輕處分。如按照第一種意見,給予崔某撤銷黨內職務、政務記大過處分,則會出現黨紀重處分匹配政務輕處分的情況,既不符合該違法行為應當給予政務重處分的實際,也影響了執紀執法工作效果。因此,應當在給予崔某撤銷黨內職務處分的同時,依照《中華人民共和國村民委員會組織法》《農村基層干部廉潔履行職責若干規定(試行)》等規定,建議鄉人民政府責令其辭去該村村民委員會主任職務,拒不辭職的,依法予以罷免;同時,由鄉人民政府明確其不再享受補貼、獎金,以增強懲戒效果。 

  實踐中,對于具有中共黨員身份的公職人員既違紀又違法的行為,在匹配適用黨紀、政務處分時,通常按照以下情形把握: 

  一是應當給予重處分的情形。受到撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍等黨紀重處分的,如果仍擔任公職,應當依法給予其撤職等政務重處分,即黨紀重處分和政務重處分相匹配。對于有嚴重違法行為的公職人員,依法給予開除處分的,在黨紀上應當依紀給予其開除黨籍處分。對于嚴重違反黨紀、嚴重觸犯刑律的公職人員,依紀依法給予其開除黨籍、開除公職處分,將其涉嫌犯罪問題移送司法機關依法處理。對于基層群眾性自治組織中從事管理的人員等不適用政務重處分的公職人員,可不再給予其政務處分,而是依照《中華人民共和國公職人員政務處分法》《農村基層干部廉潔履行職責若干規定(試行)》等規定,作出降低薪酬待遇、調離崗位、解除人事關系或者勞動關系、責令辭職、依法罷免等處理。 

  二是應當給予輕處分的情形。黨紀輕處分是指警告、嚴重警告,政務輕處分是指警告、記過、記大過、降級。實踐中,黨紀輕處分和政務輕處分在何種情形下同時適用、何種情形下單獨適用,需根據具體案情綜合把握。一般而言,在已達到懲戒目的和效果的情況下,在給予黨紀輕處分時,可不再同時給予政務輕處分;對于在行政管理工作中發生的違法行為,在給予政務輕處分時,也可不再同時給予黨紀輕處分。需要注意的是,如果給予黨紀輕處分或政務輕處分的后果存在實質性差異,或者有其他影響案件處理效果的情形,為準確區分責任輕重、體現懲戒效果,可考慮同時給予黨紀、政務輕處分。同時適用黨紀、政務輕處分的,黨內警告處分一般匹配政務記過處分,黨內嚴重警告處分一般匹配政務記大過或者降級處分;但對于本應給予撤銷黨內職務處分,因本人沒有擔任黨內職務而給予黨內嚴重警告處分的,則應匹配給予其撤職等政務重處分。 

  3.關于基層群眾性自治組織中從事管理的人員受處分的后續處理問題 

  我們在工作中發現,對基層群眾性自治組織中從事管理的人員的處分,尤其是受到黨紀、政務輕處分的,對其職務、利益影響較小,導致違紀違法成本較低,有的人員在受處分后甚至繼續違紀違法。目前,《中華人民共和國公職人員政務處分法》《農村基層干部廉潔履行職責若干規定(試行)》等規定對受處分村干部的后續處理規定較為原則,為提升紀律懲戒效果,強化紀律約束,縣(市、區、旗)黨委、政府應當切實履行主體責任,依照《中華人民共和國公職人員政務處分法》《農村基層干部廉潔履行職責若干規定(試行)》等規定,抓緊建立健全村干部受到黨紀政務處分和誡勉等處理后的補貼、獎金減發或者扣發辦法,切實提升對村干部的紀律懲戒效果??h(市、區、旗)紀委監委應當協助同級黨委做好基層群眾性自治組織中從事管理的人員受處分后的相關處理工作,以嚴肅監督執紀問責,推動全面從嚴治黨不斷向基層延伸。比如,山東省日照市莒縣紀委監委制定了《關于推行農村干部處分與業績考核獎勵報酬掛鉤的辦法(試行)》,經報縣委同意后,以縣委辦公室名義印發施行;廣東省廣州市白云區紀委監委聯合區委農村工作辦公室和區民政局共同起草了《村社干部處分(處理)決定薪酬執行工作指引》并報經區委同意后,以區委農村工作辦公室名義印發施行,這些地方的實踐探索可供各地參考借鑒。 

  【相關條款】 

  《中國共產黨紀律處分條例》(2018818日) 

  第十一條第一款 撤銷黨內職務處分,是指撤銷受處分黨員由黨內選舉或者組織任命的黨內職務。對于在黨內擔任兩個以上職務的,黨組織在作處分決定時,應當明確是撤銷其一切職務還是一個或者幾個職務。如果決定撤銷其一個職務,必須撤銷其擔任的最高職務。如果決定撤銷其兩個以上職務,則必須從其擔任的最高職務開始依次撤銷。對于在黨外組織擔任職務的,應當建議黨外組織依照規定作出相應處理。 

  第二十八條 黨組織在紀律審查中發現黨員有刑法規定的行為,雖不構成犯罪但須追究黨紀責任的,或者有其他違法行為,損害黨、國家和人民利益的,應當視具體情節給予警告直至開除黨籍處分。 

  第四十條第一款 對于違紀行為所獲得的經濟利益,應當收繳或者責令退賠。 

  第八十八條第一款 收受可能影響公正執行公務的禮品、禮金、消費卡和有價證券、股權、其他金融產品等財物,情節較輕的,給予警告或者嚴重警告處分;情節較重的,給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分;情節嚴重的,給予開除黨籍處分。 

  第一百一十四條 在社會保障、政策扶持、扶貧脫貧、救災救濟款物分配等事項中優親厚友、明顯有失公平的,給予警告或者嚴重警告處分;情節較重的,給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分;情節嚴重的,給予開除黨籍處分。 

  《中華人民共和國監察法》(2018320日) 

  第十五條第(五)項 監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察: 

  (五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員。 

  《中華人民共和國公職人員政務處分法》(2020620日) 

  第二十二條 基層群眾性自治組織中從事管理的人員有違法行為的,監察機關可以予以警告、記過、記大過。 

  基層群眾性自治組織中從事管理的人員受到政務處分的,應當由縣級或者鄉鎮人民政府根據具體情況減發或者扣發補貼、獎金。 

  第二十三條 《中華人民共和國監察法》第十五條第六項規定的人員有違法行為的,監察機關可以予以警告、記過、記大過。情節嚴重的,由所在單位直接給予或者監察機關建議有關機關、單位給予降低薪酬待遇、調離崗位、解除人事關系或者勞動關系等處理。 

  《中華人民共和國監察法》第十五條第二項規定的人員,未擔任公務員、參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員、事業單位工作人員或者國有企業人員職務的,對其違法行為依照前款規定處理。 

  第二十五條第一款 公職人員違法取得的財物和用于違法行為的本人財物,除依法應當由其他機關沒收、追繳或者責令退賠的,由監察機關沒收、追繳或者責令退賠;應當退還原所有人或者原持有人的,依法予以退還;屬于國家財產或者不應當退還以及無法退還的,上繳國庫。 

  第三十三條第一款第(一)項 有下列行為之一的,予以警告、記過或者記大過;情節較重的,予以降級或者撤職;情節嚴重的,予以開除: 

  (一)貪污賄賂的。 

  第三十四條第一款 收受可能影響公正行使公權力的禮品、禮金、有價證券等財物的,予以警告、記過或者記大過;情節較重的,予以降級或者撤職;情節嚴重的,予以開除。 

  《農村基層干部廉潔履行職責若干規定(試行)》(201944日修訂) 

  第二十一條 村黨組織領導班子成員有違反本規定第二章所列行為的,視情節輕重,由有關機關、部門依照職責權限給予警示談話、責令公開檢討、通報批評、停職檢查、責令辭職、免職等處理。 

  應當追究黨紀責任的,依照《中國共產黨紀律處分條例》給予相應的黨紀處分。 

  涉嫌犯罪的,移送司法機關依法處理。 

  第二十二條 村民委員會成員有違反本規定第二章所列行為的,視情節輕重,由有關機關、部門依照職責權限給予警示談話、責令公開檢討、通報批評、取消當選資格等處理或者責令其辭職,拒不辭職的,依照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定予以罷免。 

  對其中的黨員,應當追究黨紀責任的,依照《中國共產黨紀律處分條例》給予相應的黨紀處分。 

  涉嫌犯罪的,移送司法機關依法處理。 

  第二十三條 農村基層干部違反本規定獲取的不正當經濟利益,應當依法予以沒收、追繳或者責令退賠;給國家、集體或者村民造成損失的,應當依照有關規定承擔賠償責任。 

  第二十四條 村黨組織領導班子成員和村民委員會成員受到本規定第二十一條、第二十二條處理的,由縣(市、區、旗)或者鄉鎮黨委和政府按照規定減發或者扣發績效補貼(工資)、獎金。 

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